De Canadese filosoof Joseph Heath – ja, hij weer – komt in zijn jongste boek met een sterke verdediging van de welvaartstaat, die gemakkelijk samen te vatten is.
Het boek is The Machinery of Government. Public Administration and the Liberal State (2020). Heath schreef het om een leemte te vullen in het denken over de rol van de ambtenarij in moderne staten. In zijn poging om een filosofische basis te bieden voor de rol van de ambtenarij gaat hij grondig te werk. Zo biedt het derde hoofdstuk een 50 pagina’s kort overzicht van de geschiedenis van het liberalisme, van klassiek tot modern; dit hoofdstuk is op zich al handboekmateriaal.
In het vierde hoofdstuk – Efficiency and the Rise of the Welfare State – linkt Heath de opkomst van de welvaarstaat aan het toenemend belang van efficiëntie in de staatsinrichting. Die link ligt niet voor de hand, en wordt zelden gelegd, althans niet door politieke filosofen, en niet door voorstanders, noch door tegenstanders van de welvaartstaat. Heath legde de link al in zijn boek uit 2001, The Efficient Society: Why Canada is as Close to Utopia as it Gets. In The Machinery of Government herneemt en verstevigt hij die redenering.
Heath’s uitgangspunt is dat het moderne liberalisme, met zijn funderende principes van gelijkheid, vrijheid en efficiëntie, de centrale logica voor de welvaartstaat levert.
Dat moderne liberalisme, zo betoogt Heath overtuigend in het hoofdstuk over de geschiedenis van het liberalisme, neemt een veel pragmatischer houding aan over de rol van de staat dan het klassieke liberalisme. Of een bepaalde economische activiteit door de markt moet ondernomen worden of door de staat, is een open vraag, die geval per geval en pragmatisch moet worden opgelost. Het gevolg is onder meer dat de rol van de staat dramatisch toenam in de loop van de twintigste eeuw.
Aan de basis van deze evolutie ligt dus volgens Heath een door politieke filosofen miskende maar overduidelijke ideologische convergentie rond het belang en zelfs de prioriteit van efficiëntie.
Het komt erop neer dat voor de meeste economische activiteiten de markt de voorkeur zal krijgen, omdat zij doorgaans het meest efficiënt is, onder welbepaalde voorwaarden. Waar die voorwaarden niet voldaan zijn, kan men overwegen om een economische activiteit toe te wijzen aan de overheid. Die toewijzing gebeurt dus pragmatisch.
De pragmatische keuze impliceert ook dat we bereid zijn te leren van fouten. Een van die fouten was de nationalisatie van belangrijke sectoren van de industrie, zoals energie, staal of scheepsbouw. De nationalisaties gebeurden vanuit de logica dat ze het algemeen belang zouden dienen. Maar toen na ongeveer een decennium bleek dat dat niet lukte, en zelfs averechts werkte, volgde een herprivatisering, ook onder socialistische regeringen.
Onder meer die experimenten met overheidsbedrijven hebben geleid tot de impliciete regel dat economische activiteiten worden toegewezen aan de overheid enkel in die gevallen wanneer de markt zodanig flagrant faalt dat de overheid overduidelijk de meest efficiënte leverancier wordt. De drie belangrijkste activiteiten van de welvaartstaat – werkloosheidsverzekering, ziekteverzekering en pensioenen – zijn zulke gevallen.
Heath overloopt dan enkele modellen van de welvaartstaat die deze logica niet volgen, en die daarom falen in een effectieve verdediging van de welvaartstaat:
In het communautaire model vertegenwoordigt de welvaartstaat een verwerping van het liberale (“neoliberale” wordt het meestal in het discours, zonder dat er een duidelijke definitie wordt gegeven) model. Dit communautaire model verzet zich tegen een opdringen van het marktmodel en probeert het bereik van dit marktmodel in te perken. Het biedt bescherming tegen enkele van de meer harteloze gevolgen van het liberalisme. De achterliggende ideologie is: de markt is slecht want gebaseerd op eigenbelang en hebzucht; de overheid is goed want altruïstisch.
Het egalitaire model van de welvaartstaat heeft minder problemen met de liberale logica, maar in de keuze tussen de drie funderende principes gelijkheid, efficiëntie en vrijheid, geeft het de prioriteit aan gelijkheid. De welvaartstaat is in dit model hoofdzakelijk een herverdelingsinstrument. Het maakt nog een essentieel onderscheid tussen de markt – die efficiëntie nastreeft – en de staat – die gelijkheid nastreeft. Dit model gebruikt de retoriek over “zij die in de steek gelaten werden door de markt” en de overheid als waarborg dat iedereen in gelijke mate kan deelnemen aan de maatschappij.
Zowel het communautaire als het egalitaire model staan positief tegenover de welvaartstaat. Het zijn ook die modellen die het meest doorklinken in het pro-welvaartstaat discours.
Twee andere modellen zijn negatief.
Het public choice model vertrekt eigenlijk vanuit hetzelfde denkkader als het egalitaire model: de welvaartstaat dient om transfers tussen individuen te realiseren. Maar in plaats van de positieve draai die het egalitaire model daaraan geeft, ziet het public choice model dit als negatief: in realiteit leidt de welvaartstaat tot een situatie waarin de belangengroepen die zich het best kunnen organiseren, het laken naar zich toe trekken.
In het nanny state model is de welvaartstaat een ongepaste uiting van paternalisme, waarin de staat dicteert wat goed is voor welke individuen.
Heath ziet problemen in elk van die modellen:
Noch het communautaire noch het egalitaire model geven een aanvaardbare uitleg van wat de welvaartstaat eigenlijk doet of waarom ze georganiseerd is zoals ze georganiseerd is. Geen van beide komt ook met een logisch relaas over de spectaculaire groei van de welvaartstaat in de tweede helft van de 20ste eeuw, en onafgezien van welke politieke partijen aan de macht waren.
In het egalitaire model wringt het bovendien dat de staat ook veel dingen doet die niet herverdelend zijn en die zelfs behoorlijk productief zijn.
Het grootste probleem met de beide negatieve visies op de welvaartstaat, het public choice model en het nanny state model, is dat zij in hun ideologische ijver het verzekeringsaspect van de welvaartstaat miskennen.
Dat verzekeringsaspect ligt net aan de basis van wat Heath, ietwat cryptisch, het public-economic model (en soms het marktfalenmodel) van de welvaartstaat noemt, en dat volgens hem het enige model is dat zowel de basislogica als alle eigenschappen, als de groei van de welvaartstaat kan verklaren.
In het public-economic model dient de welvaartstaat om “collective action” problemen op te lossen. Ze doet in essentie hetzelfde als de markt: zorgen voor wederzijds voordelige vormen van samenwerking. Op zoek naar de meeste efficiënte vorm van samenwerking, gaan we die soms organiseren via de markt, soms via hiërarchische structuren. Dat is wezenlijk niets anders dan wat bedrijven dagelijks doen: sommige transacties organiseren ze via de markt; andere via de interne hiërarchische structuur.
In de keuze tussen markttransacties en hiërarchisch georganiseerde transacties, en bij uitstek in verzekeringssituaties, is een van de belangrijkste criteria, zowel voor overheid als voor bedrijven, de mate waarin de specifiek gekozen organisatie twee morele risico’s kan oplossen. Het eerste risico is “free-riding”, waarin mensen van het systeem gaan profiteren zonder er mee voor te betalen. Het tweede risico is dat van negatieve selectie: als de (verzekerings)organisatie op voorhand weet welke mensen het hoogste risico lopen, dan zal ze die mensen uitsluiten.
Welnu, in de drie belangrijkste activiteiten van de welvaartstaat – werkloosheidsverzekering, ziekteverzekering en pensioenen – zijn die twee morele risico’s zodanig prangend dat ze niet efficiënt op te lossen zijn door de markt. Als elk van ons, bijvoorbeeld op jonge leeftijd, zou kunnen kiezen of we betalen voor een autoverzekering of een ziekteverzekering, zouden velen de gok wagen en kiezen om niet te betalen. Het gevolg zou zijn dat (1) het systeem als geheel onbetaalbaar wordt, en (2) dat mensen die verkeerd gekozen hebben, in absolute armoede belanden.
Je hebt dus een instantie nodig die, louter uit efficiëntieoverwegingen, een universele verplichting tot verzekering kan opleggen. Die instantie is de overheid.
In dit verzekeringsmodel van de welvaartstaat is er ook herverdeling. Maar het is een herverdeling zoals in elk verzekeringssysteem: van zij die geen pech hebben naar zij die wel pech hebben. Elk jaar, bij het betalen van onze brandverzekering, hebben we wel dat momentje dat we denken “alweer weggesmeten geld”. Maar toch betalen we, verstandig.
Deze “economische” of verzekeringstechnische verdediging van de welvaartstaat, waarin de staat effectief hetzelfde doet als de markt, namelijk op een efficiënte manier samenlevingsproblemen oplossen, klopt als een bus, of heeft alleszins een grotere verklarende waarde dan de andere modellen. Wat veel politieke filosofen, politici, vakbondslui en een deel van het publiek erop tegen hebben, is, om het met Heath te zeggen, dat ze “just not moral enough” is.
Google “neoliberale * sociale zekerheid” en je vindt het hele arsenaal van meer morele communautaire en egalitaire argumenten voor wat er mis gaat met de welvaartstaat. Het probleem is: de argumenten rammelen, en het is de foute manier om de welvaartstaat te verdedigen.
Een van de problemen is dat achter “just not moral enough” de onuitgesproken emotionele premisse schuilt dat oneerlijkheid erger is dan inefficiëntie. Heath weerlegt het simpel. Oneerlijkheid is win-lose, en dat is misschien erg, maar inefficiëntie is lose-lose, en dat is erger.
Maar evenzeer sabelt hij, op zijn heerlijk filosoofs, de klassieke argumenten neer van zij die een negatief beeld van de welvaartstaat willen ophangen. Als werkloosheidsverzekering mensen aanzet tot werkloosheid, is het dan ook zo dat een autoverzekering mensen aanzet tot auto-ongelukken? Niet dus. Of vooral: dat is een empirische, geen ideologische kwestie.
Heath is Canadees. Zeker als hij over dingen als de welvaartstaat schrijft, is dat met minstens een half oog op grote broer, de VS. Het verschil tussen het Amerikaanse model en wat Heath de “more-developed welfare states” noemt, zoals Canada en Europa, is (mijn interpretatie) eenvoudig te verklaren vanuit de fundering op het moderne liberalisme. De Amerikaan zal in de keuze tussen gelijkheid, vrijheid en efficiëntie veruit, en vanuit een diepe overtuiging die wij Europeanen soms moeilijk begrijpen, de voorkeur geven aan vrijheid, zelfs als dat ten koste gaat van efficiëntie.