*Gambling on Development. Why Some Countries Win and Others Lose*

Is dit het beste boek over ontwikkelingseconomie van de jongste jaren? Ik denk het wel, al kan ik niet beweren dat ik ze allemaal gelezen heb.

De auteur is Stefan Dercon, met wie ik, voor de anekdote, samen Economie gestudeerd heb in Leuven, destijds.

Een van de redenen dat dit misschien het beste boek is over ontwikkelingseconomie, is het bijzondere curriculum van Dercon. Na zijn studies en een professorschap in Leuven trok hij naar Oxford, waar hij onder meer Economic Policy doceert en Director is van het Centre for the Study of African Economies. Van 2011 tot 2017 was hij chief economist van het Britse Department for International Development (DfID), wellicht de hoogste Britse ambtenarenpost die een Belg ooit bekleedde. Dercon bracht ruime tijd door op het terrein. Het boek is gelardeerd met anekdotes over vergaderingen en ontmoetingen met eerste ministers, hoge ambtenaren, specialisten en gewone mensen uit de landen waarover hij schrijft. En dat zijn er nogal wat.

Die combinatie van academische kennis, inkijk in de coulissen van de politiek en terreinervaring is zeldzaam onder ontwikkelingseconomen; wellicht uniek.

Met Gambling on Development wil Dercon een model voorstellen voor ontwikkelingseconomie. Hij begeeft zich daarmee op een terrein dat al redelijk drukbezet is. Als academicus geef je dan een overzicht van de bestaande modellen en theorieën. Dercon heeft daar iets voor klaarliggen. In 2012, toen hij een jaar in dienst was als topambtenaar bij het Department for International Development, had de aantredende Britse Staatssecretaris voor Internationale Ontwikkeling ootmoedig bekend dat ze eigenlijk niets wist over het domein waarvoor ze verantwoordelijk zou worden. “This ministers’s mental model of how the world of development works was somewhat empty.” Een van zijn collega’s had een stapel boeken klaargelegd die ze misschien tijdens het weekend kon lezen. “Maar ik kan u ook een korte briefing geven over die boeken,” flapte Dercon eruit.

Aldus geschiedde. En Dercon laat ons over zijn schouder meeluisteren in een paragraaf “My advice to the boss“.

Hij legt uit dat elk van de denkers een interessante lens biedt om naar ontwikkelingseconomie te kijken, maar dat ze het oneens zijn, onder meer over waar de diepere oorzaken van onderontwikkeling liggen, over waar te beginnen, over wie het roer in handen zou moeten nemen en op welk niveau. Het is, zo herhaalt hij voortdurend in het boek, “hardly a matter of spending money or finding a silver bullet“.

De modellen waar Dercon zich tegen afzet, stellen ofwel, minstens impliciet, een “beste” oplossing voor die dan, om te kunnen werken, een tabula rasa zou moeten maken van de bestaande instellingen en machthebbers in een land. Ofwel wijzen die modellen naar externe factoren – de wereldmarkt, de geschiedenis – waarop een individueel land geen vat heeft.

Maar “they all miss the boat on a clear explanation of why a diverse set of countries have changed for the better and why others have not.” (p 33)

De krachtlijnen van Dercons eigen model, waarvan hij dus ook de Staatssecretaris probeert te overtuigen, gaan vaak diametraal in tegen de krachtlijnen van minstens een van de modellen die hij samenvat voor zijn baas.

  • De belangrijkste uitdagingen voor ontwikkelingslanden liggen in het land zelf, niet in de wereldmarkt
  • Recepten voor specifieke maatregelen voor economisch beleid kunnen inspireren, maar het gaat in de eerste plaats om hoe landen vandaag worden bestuurd door de mensen die de macht al in handen hebben
  • De geschiedenis van een land is een factor maar is niet determinerend. Landen met gelijkaardige historische achtergronden hebben heel verschillende resultaten bereikt
  • Ontwikkelingshulp kan wel degelijk nuttig zijn, maar dan enkel in die landen waar de mensen met de macht in handen een deal hebben om te evolueren in de richting van groei en ontwikkeling

Ietwat kort door de bocht: Dercon kijkt veel minder naar een of ander geïdealiseerd einddoel of naar een beste aanpak, maar vertrekt van de situatie zoals ze is. Zijn aanpak is radicaal pragmatisch: het beste is er de vijand van het goede of betere.

Wat is dan die Development Gamble of Development Bargain, de termen waarin Dercon zijn model samenvat?

Een staat en de manier waarop ze beheerd wordt, zijn in zekere zin altijd het resultaat van een deal die gesloten wordt door een elite en die in hoge mate economisch is. Het is de elite, de vaak floue groep van mensen met de macht om de politiek, de economie en de samenleving vorm te geven, die bepaalt hoe de economie zich ontwikkelt en hoe de vruchten ervan verdeeld worden.

Elk land heeft een elite bargain. Ze komen in vele vormen: van roofzuchtig, waarin de elite er alles aan doet om zich de rijkdom van een land toe te eigenen, tot meer inclusief en verdelend.

Een development bargain is dan een van de vele bargains die de elite in een land kan sluiten. Het is een breed gedragen verbintenis van de elite om te streven naar groei en ontwikkeling die de hele bevolking ten goede komt en die de armoede zal doen dalen.

Er zijn geen “zuivere” development bargains. Elke concrete development bargain die Dercon bespreekt in het boek, is onvolmaakt. En een succesvolle development bargain in het ene land kan niet zomaar gekopieerd worden naar een ander land.

Hij ziet wel drie gemeenschappelijke kenmerken. De bargain wordt gedreven door echte, geloofwaardige en langdurige politiek. Ze wordt ondersteund door een stevige staat, die tegelijk vermijdt om meer te doen dan ze aankan. En de staat heeft de politieke en technische bekwaamheid om te leren van fouten.

Dit concept van een development bargain is nog steeds geen recept voor ontwikkeling. Maar dat is net het punt, en waarin Dercon verschilt van de andere modellen. Er is geen recept; er zijn enkel ingrediënten. En als er geen recept is, is succes niet gegarandeerd. Vandaar dat elke development bargain altijd ook een development gamble zal zijn. Vandaar ook de noodzaak om te kunnen en willen leren van fouten en zo nodig de mix van ingrediënten aan te passen.

Wie wat thuis is in de ontwikkelingsliteratuur, zegt nu misschien: Wat Dercon voorstelt, is eigenlijk een herformulering van de kerngedachten van de bijzonder invloedrijke institutionele school in ontwikkelingseconomie (Acemoglu en Robinson, Why Nations Fail), die onderscheid maakt tussen landen met extractieve instellingen en landen met inclusieve instellingen.

Neen, zegt Dercon, mijn model is geen herformulering van “good institutions matter“. De bestaande politieke en economische elite heeft veel meer keuzevrijheden en invloed dan het historisch deterministische model van de institutionele school laat vermoeden. Kijk onder meer naar Bangladesh en China: zij vertrokken beide van een situatie met abominabele instellingen, maar wisten door een development bargain de eerste stappen naar brede ontwikkeling te zetten.

Maar waarom juist? Waarom en wanneer zou een elite die volop baat heeft bij het status quo van een roofzuchtige bargain plots besluiten een development bargain te sluiten?

Dercon ziet vier mogelijke drivers.

De eerste, die hij min of meer afwijst, is het optreden van een verlichte leider. Singapore’s Lee Kuan Yew, die zijn land van midden de jaren 1960 tot midden 1990 op een groeipad van gemiddeld 6 procent per jaar zette, en de armoede nagenoeg uitroeide, is hier het archetype. Paul Kagame claimt in Rwanda een gelijkaardige rol. Dercon vindt dat die nadruk op verlicht leiderschap te weinig aandacht heeft voor de brede consensus die nodig is onder de volledige elite.

Een tweede mogelijke driver is dat omstandigheden de elite dwingen een bredere legitimiteit te zoeken dan ze tot nu toe had, al is het om instabiliteit of opstand te vermijden. China na de Culturele Revolutie is een voorbeeld. In Ethiopië en Rwanda zoeken leiders van een bepaalde bevolkingsgroep legitimiteit bij de volledige bevolking.

Dercons realisme blijkt nog eens uit de derde driver, die wellicht altijd samengaat met een van de drie andere. De elite kan inschatten dat een bredere ontwikkeling ook haarzelf ten goede zal komen, meer nog dan een elite bargain waarin ze enkel zichzelf verrijkt.

Een laatste driver haalt Dercon uit de studie van de chronologie van het ontstaan van development bargains. In landen zoals Indonesië na 1965, Bangladesh na 1972, Ethiopië na 1991 en Rwanda na de genocide in 1994 zijn (kiemen van) development bargains ontstaan na een verwoestend conflict.

Peace is a business deal“, zegt hij hierover, in een treffende echo van het dit jaar ongeveer gelijktijdig verschenen Why We Fight. The Roots of War and the Paths to Peace, van Chris Blattman, met wie Dercon overigens heel wat gezamenlijke studies en experimenten heeft gedaan en die samen met Dercon een anti-silver bullet, pragmatische school kan vormen.

De eerste stap in Dercons model en aanpak bestaat er dus in te achterhalen onder welke elite bargain een staat bestuurd wordt. Daar is geen vaste methode voor. Een elite bargain staat nergens neergeschreven; net zoals de elite zelf is ze flou, impliciet en informeel.

Als buitenstaander ben je daar niet zoveel mee. De gemeenschappelijk kenmerken en drivers van development bargains die Dercon aanbiedt in het “theoretisch” hoofdstuk bieden ook niet echt een methode of handvatten om elite bargains, laat staan development bargains, te herkennen.

Hoe het in het echt gaat, vertelt Dercon in een dubbelanekdote aan het begin van het theoretisch hoofdstuk en in de vele gevalstudies verder in het boek.

In de dubbelanekdote contrasteert hij twee vergaderingen die hij had met topambtenaren, een in de Democratische Republiek Congo (DRC), een in Ethiopië.

De vergadering in de DRC vond plaats in 2013 in Kinshasa. Aanwezig: de economische adviseur van president Kabila en een dertigtal andere hoge ambtenaren. Alle (10!) presentaties die Dercon kreeg, waren deskundig en legden de nadruk op de juiste hervormingen die de DRC nodig had, van macro-economische stabiliteit, over stimulering van de particuliere sector en kleinschalige landbouw en belastinghervormingen, tot investeringen in de gezondheid- en onderwijssector.

Maar “walking out of the long meeting, I felt I was coming out of a play performed by committed character actors. They put on a good show, but I was sure that not a single plan of those woven into the dialogue would ever be implemented. They probably knew it, too, but no doubt had worked on these plans with the utmost sincerity.” (p 36)

Enkele maanden later had Dercon een gelijkaardige vergadering in Ethiopië. De groep was daar iets kleiner en iets meer senior, inclusief de minister van Financiën. De discussie ging onder meer over de resultaten van het Growth and Transformation Plan dat Ethiopië aan het implementeren was. Wat was goed gelopen, wat kon verbeterd worden?

De ideeën en voorstellen die op tafel kwamen, waren minder gepolijst dan die in de presentaties in de DRC. Ze waren ook minder geïnspireerd door wat in die tijd opgang maakte in kringen van internationale ontwikkeling.

Maar “I had no doubt they would do all they could to implement them … As I had worked by then with Ethiopian academics and policy-makers on and off for two decades, my sense of the situation didn’t suprise me, and it stood in stark contrast to the earlier spectacle in the DRC.” (p 36-37)

Terugkijkend naar die twee vergaderingen in 2013 spreken de feiten voor zich. Ethiopië groeide de voorbije vijftien jaar met meer dan 7 procent per jaar in per capita termen, driemaal sneller dan de DRC.

Dat is dus wat er nodig is om de aan- of afwezigheid van een development bargain te herkennen: jarenlange ervaring in een land en contacten op hoog niveau met technocraten, die Dercon herhaaldelijk opvoert als de stille helden van ontwikkeling.

We blijven daarmee nog op onze honger zitten, want uiteindelijk lijkt het neer te komen op ellebogengevoel van de technocraat die Dercon ook is – “I was sure that not a single plan would ever be implemented” en “my sense of the situation” – en op de cijfers achteraf.

Die honger wordt voor een groot deel gestild in het tweede deel van het boek, veruit het meest uitgebreide, waarin Dercon land per land en vaak heel gedetailleerd het ontwikkelingsverhaal vertelt.

De poging om dat deel wat te structureren door een halve dierentuin treffende equivalenten te vinden voor de emblematische Aziatische tijgers, vond ik niet helemaal geslaagd en blijft niet echt hangen. Maar de lijst landen die Dercon laat passeren, en waarover hij uit de eerste hand vertelt, is indrukwekkend:

China, Indonesië en Indië (goed op weg); Sierra Leone en Malawi (on hold); Kenia, Oeganda en Ghana (in de startblokken?); Nigeria en de DRC (voorlopig hopeloos); Zuid-Soedan, Afghanistan, Nepal, Libanon, Somaliland (peace as a business deal?); Bangladesh (merkwaardig maar pril groeiverhaal); Ethiopië en Rwanda (Afrikaanse mirakels in de maak?).

Uit de concrete verhalen wordt duidelijk wat Dercon bedoelde als hij zei dat geen enkele development bargain perfect is en dat elke development bargain anders is.

Het groeiverhaal van Bangladesh is merkwaardig, maar ver van al een echt succes. In Bangladesh speelt de NGO BRAC (Bangladesh Rural Advancement Committee), de grootste NGO ter wereld, een heel belangrijke rol. Maar daarnaast is er niet echt een groot plan: “Progress is not at all the result of a grand design. Instead it is, almost coincidentally, a matter of politics and economics not doing the wrong thing.” (p 219) Anders dan in andere ontwikkelingsverhalen heeft de overheid in Bangladesh een bescheiden rol: een combinatie van “a form of laissez-faire where organisations fill the gaps left by the state” (p 227) en simpelweg “not doing the wrong thing“.

Dercon sluit het boek af met een hoofdstuk over ontwikkelingshulp.

In tegenstelling tot een aantal andere ontwikkelingseconomen is hij geen scepticus van ontwikkelingshulp. Het beeld dat ontwikkelingshulp simpelweg dient om de zakken van corrupte leiders te vullen, is een karikatuur. Anderzijds geeft hij toe dat de balans van ontwikkelingshulp tot nu toe allesbehalve indrukwekkend is.

Van de Millennium Development Goals en de Sustainable Development Goals, die sinds 2000 voor een heel deel van de internationale gemeenschap de bakens zetten voor ontwikkeling, is hij een zeer koele minnaar. “Goals and targets do not lead to development.”

Ontwikkelingshulp wil hij, hoe kan het anders, enten op het bestaan van een development bargain. Net als de landen zelf zullen donors dan moeten gokken om kiemende development bargains te steunen. Landen waar duidelijk geen development bargain aanwezig is, zouden geen of minder steun moeten krijgen.

Belangrijk, en tekenend voor de grondhouding van Dercon: met ontwikkelingshulp, en met advies van internationale experten zoals hijzelf, is het zoals met de tango: je moet met twee zijn om hem te dansen en, vooral, een van de twee moet leiden. De leider in die tango kan niet anders zijn dan het ontvangende land. Zij moeten uitmaken of de hulp past in hun development bargain.


1 Comment *Gambling on Development. Why Some Countries Win and Others Lose*

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *